肯尼迪(39)_西奥多·索伦森

三九

　　§取得通力合作

　　约翰·肯尼迪从他集合起的各式各样人材那里，吸取了他鼓励他们发表的各种不同的意见。他也知道，这么多意志坚强的人在一起共事，不可避免会时时发生职权范围方面的冲突，这是他并不加以鼓励的。

　　他也几乎无须去鼓励他们。例如，“粮食用于和平计划”办公室要求农业部给予它较大的独立性，农业部则要求国务院移交给它某些职权，而国务院又要求减少财政部在国际收支方面的职权。财政部对于司法部阻碍银行合并感到恼火。司法部发现商业部在保障民权方面软弱无力。商业部在一些海员罢工事件上同劳工部纠缠不清。劳工部在处理季节性农业工人的问题上又同农业部意见不一。农业部在国立公园和国有森林问题上同内政部发生争执。内政部指责联邦动力委员会妨碍有秩序地发展动力，而肯尼迪任命的联邦动力委员会的官员们自身也发生了分裂。

　　这些争端以及诸如此类的纠纷——民用航空局与海军航空兵之间，国家航空和宇宙航行局与空军之间，陆军工程兵与农垦部队之间，国务院与商务部之间，国防部与中央情报局之间——并非都是由总统亲自解决的，虽然其中有许多是如此。有些是由白宫和预算局解决的，有些是由当事者双方自行解决的。有些则无限期地积压下去，尽管劳工部与商务部、国务院与国防部、农业部与内政部之间一贯存在的对抗状态明显地有所缓和。

　　肯尼迪知道如何使激动的情绪缓和与平静下来，以及何时应对相持不下的部门的观点加以抑制和平衡。他由于了解情况比较全面，所以看得较为广阔。肯尼迪为了使他的最高领导层保持异常的协调，作出种种努力，使每项政策都能得到主要执行者的支持——举例来说，这样他并不认为他能在军事预算问题上过分压参谋长联席会议，或者在国际货币改革问题上过分压财政部长狄龙。

　　有一件事，使我印象深刻。这件事与其说是个事例，不如说是个例外。在一次讨论国际收支问题的会议结束时，总统告诫所有与会的人都要保守秘密。财政部长狄龙嘟嘟哝哝地说，已经太迟了，让·莫内已经在巴黎谈论这些建议了，肯定是国务院把它泄漏出去的。副国务卿乔治·鲍尔对于财政部控制这方面的外交活动原已感到愤懑，听到这话，就尖锐地反唇相讥道，狄龙的话是完全没有根据的，莫内谈的一些建议纯属其个人见解。总统在离开会场之前使大家都平静下来，但事后在他的办公室里却对我说道，“我希望这件事并不意味着道格拉斯和乔治之间有什么恶感。要是真有的话，那也应是本政府里发生的仅有的一次。”

　　尽管这可能是过分乐观了，但是他的助手们为使他获致成功所作出的贡献，实际上的确促成了一种异常团结的局面，而肯尼迪也为此感到很自豪。内阁里没有什么派系，搞阴谋更是没有的了。当然，不参加国家安全委员会的六个部的部长在古巴危机期间感到多少有点被忽视了。那些因为减税的需要而预算遭到削减的部门，对于减税的建议是不起劲的。那些不常受到邀请参加肯尼迪公余的社交活动的人，可能对麦克纳马拉一家和狄龙一家感到有点嫉妒，或者，如果他们本人并不感到嫉妒的话，他们的夫人无疑是会有这种想法的。但是在政治或哲学的路线上，并没有明显的或者持续不断的分裂。

　　然而，要使在联邦薪俸名单上的近三百万名男女文职和军事人员形成一部运转自如的政府机器，所需要的还不只是友好情感和伙伴关系。肯尼迪在这方面采取的三种特别的处理办法是值得一提的：（1）改组决策的行政部门；（2）各种公开声明要经过审批、要口径一致；（3）更换人员。

　　§决策过程

　　肯尼迪把有关外交、内政、立法和政治方面的非凡的第一手知识带进白宫，但是缺乏行政部门方面的经验。他一向是对政策而不是对行政管理更感兴趣，后来他还承认，“从当参议员到当总统，这里边可是一个巨大的变化。在开头的几个月中，是感到非常困难的。”他在整个任职期间，一直不断地改进各种行政程序，但是从一开头，他就反对那种把总统职务当作集体化和刻板化的东西的概念。他没有采纳艾森豪威尔离职时的建议——设置一个政府首席部长来监督所有外事机构。他放弃了由内阁和国家安全委员会象公司董事会那样集体作出决定的惯例。他废除了白宫班子的会议和每周的内阁会议的做法。

　　他废除了白宫班子的金字塔式结构，还废除了总统助理谢尔曼·亚当斯式的职务、白宫班子秘书、内阁秘书处、国家安全委员会的计划委员会和行动协调委员会等。所有这些，在肯尼迪看来都不过是在总统和负责官员之间没有必要地强加上的一些文牍工作和机构。他废除了几十个部际委员会，那些机构的专职是就一些过时的问题提出成批的建议。他对那些冲淡和分散了他的权力的组织体系图和指挥系统是不大重视的。他对委员会一致通过的建议并不感觉兴趣，因为这些建议把达成最低限度妥协的选择方案都窒息了。

　　相反地，他依靠非正式的会议和直接的联系——依靠总统个人的白宫工作班子、预算局和特别工作小组来为他的决策进行调查和说明问题——依靠总统的特使和总统经常的电话联系和备忘录——依靠把自己人安排在各个战略据点上。特别是在1961年，特别是在一些国家安全事务上，他把直接负责的或者具有第一手材料的低级官员或专家召到白宫去商谈或打电话给他们。当有人对这种做法提出问题时，肯尼迪说，“总统不能管理一个部门”，但是他至少可以起到促进的作用……政府中有一种普遍的倾向，就是让公文在办公桌上搁的时间太长了……总统的作用之一就是设法使公文运转得快一点。否则天塌下来的时候，你也只好等着。

　　有个记者把艾森豪威尔和肯尼迪在取得协调动作方面的方法比作橄榄球和篮球之间的差异。艾森豪威尔的做法是靠定期的战术磋商和严格的分工，而在肯尼迪的政府中，则所有的成员都在不断地行动。

　　肯尼迪也召开战术磋商会议，但是仅仅在必要时才召开，而且也只请必要的人参加会，即那些他需要听取其正式观点的人，或那些他希望听取其非正式意见的人。对此，他根本不拘礼节，也不问是否有此先例。虽然与会者由于议题不同而经常更动，但并不是随便凑合的。在召开讨论对外政策的会议上，麦乔治·邦迪负责确保不漏掉一个有关的负责官员，不漏掉一个有关的观点。

　　而在召开讨论内政事务的会议上，我则力图做到这一点。例如，如果沃尔特·赫勒和乔治·鲍尔希望就国际收支问题与总统会晤，我就设法保证狄龙接到参加会议的邀请。总统本人平易近人的作风，以及他坚持非但和各部首脑接触也和他们的下属接触一事，使他决不至于得不到中肯的意见或批评，而在关键性的最初几个月中，他和他的内阁成员都改进了使用各种渠道和使各种决定密切配合的能力。但是肯尼迪始终没有改变他的看法；即任何规模大于其必要性的会议，其灵活性和机密程度都比较小，而且也不那么易于解决问题。

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