如彗星划过夜空(15)_林达

一五

　　富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家，楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿子来开会。他多年在欧洲担任外交工作，是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。

　　可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？

　　富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来自底层，不会有养家口的问题。

　　在制宪会议上，对于行政、立法、司法这三权，要平衡和制约。从理论追溯的话，原则在古代就有了，可是具体怎么做？其中讨论得最多的，还是立法者和执行者，就是立法和行政的关系。原则上，是立法的一方定规则，身份上是主人，总统照规则做，就是个管家。原则是这样，事实上却并不那么简单。

　　在当时的欧洲，民主在渐进中，就是从国王大权独揽，到渐渐产生立法议会。立法议会本身，又是从贵族独占议席，到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后，是君权渐弱而立法议会渐强。直到美国的制宪会议时，欧洲那头的民主演进，还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。这样的演进是利益分配的过程，一头觉得不合算了，就会有摆脱对方的念头冒出来。

　　例如在法国，它的议会是所谓三级会议，出现的年头并不晚，也就是说，就渐进改革的“起步”来说，它并不落后于英国。只是，路易十三的摄政王一强，就把议会给停了。如此打破权力结构的平衡，在英国也屡次上演，只是英国没有像法国那样，出现议会中断160年，也就是政治改革中断160年的糟糕局面。

　　在北美殖民时期，作为行政分支的总督与议会之间，从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血腥冲突，可是，议会和总督不一致的时候，“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一边压倒另一边来解决，权力偏大的一头，经常是总督。

　　这些经验，使得美国的国父们看到，行政分支，似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根源和专权倾向。自然渐进的制度改革，就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下，议会的立法，也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过程中，有相当大的权力膨胀的余地。再说，行政一头是具体操作，对大展宏图自有一套看法，却必须受到议会的约束。事实上，也常常有这样的事发生，就是行政明明觉得自己是对的，议会是错的，却说服不了议会。这种权力制约的机制，也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着干着，受不了约束，心生“踢开议会”的想法，这是很容易发生的“正常情况”。

　　这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首制，也就是今天美国的总统制。

　　不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通过立法缓偿（stay law）；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币（tender law）。所以立法机构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。

　　再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。

　　那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？

　　又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2／3多数通过，才能压倒总统否决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。

　　行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，美国国会就有一些立法，被总统否决之后，永远也休想达到2／3的强行通过票数。结果，他们就把总统不肯签字的立法，和总统急着需要的立法捆在一起，算作同一个法案。总统按照规定，不能部分签署立法。就是说，同一个法案，总统要签就全签，而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自己需要的立法，也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。反“猪肉桶”，也是今天美国政治改革的一个细节内容。

　　和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。

　　可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理，审理过程要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的2／3多数通过，才能成功弹劾总统。

　　弹劾制的来源是英国，可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪法，是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候，国会可以合法地把他赶下台。

　　可是，这也有危险的一面。美国总统由民众普选，而不是从议会诞生，所以，占国会多数席位的政党，和总统所属的政党，经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没有自制能力，那么，弹劾制很可能被滥用，造成国会动辄赶总统下台，政局就不稳定。

　　可是，在美国两百多年的历史上，国会只有两次动用弹劾程序，而且都没有成功。其中最出名的，就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。

　　“案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情，非常不巧的是由于其他案子，当时他正好面临独立检察官的调查。于是，他在总统任期中的私人生活问题，被无孔不入的检察官列入了司法调查范围。最后，克林顿内外交困，在大陪审团面前、在誓言之下，面对自己的隐私问题，有了一次“誓言之下”的谎言。

　　美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言，在美国就是“作伪证”，就是刑事重罪。因为证言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造，作伪证不受重罚，就根本谈不上什么司法公正了。

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