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中华民国建设之基础


  (1922年)

  中华民国之建设,以何为基础乎?吾知人必无疑无惑而答之曰:以人民为基础。然人民如何而后得为中华民国建设之基础乎?吾知答之不易也。

  夫主权在民之规定,决非空文而已,必如何而后可举主权在民之实。代表制度,于事实于学理皆不足以当此,近世已能言之矣。然则果如何而能使主权在民为名称其实乎?近来论治者于此问题多所忽略,而惟日以中央集权或地方分权甚或联省自治等说相征逐。夫此数者果遂足以举主权在民之实乎?夫所谓中央集权或地方分权甚或联省自治者,不过内重外轻内轻外重之常谈而已。权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象。权之宜属于中央者,属之中央可也;权之宜属于地方者,属之地方可也。例如军事外交,宜统一不宜纷歧,此权之宜属于中央者也。教育、卫生,随地方情况而异,此权之宜属于地方者也。更分析以言,同一军事也,国防固宜属之中央,然警备队之设施,岂中央所能代劳,是又宜属之地方矣。同一教育也,濒海之区,宜侧重水产,山谷之地,宜侧重矿业或林业,是固宜予地方以措置之自由。然学制及义务教育年限,中央不能不为之画一范围,是中央亦不能不过问教育事业矣。是则同一事实,犹当于某程度以上属之中央,某程度以下属之地方。彼漫然主张中央集权或地方分权甚或联省自治者,动辄曰某取概括主义,则某取列举主义,得勿嫌其笼统乎?

  议者曰:国小民寡,或可用中央集权;地大民众,则非用地方分权或联省自治不可。曾不知土地之大小,不当但以幅员为差别,尤当以交通为差别。果其交通梗塞,土地虽狭,犹辽阔也;果其交通发达,土地虽广,犹比邻也。中国今日若犹守老死不相往来之训,虽百里犹不可以为治;若利用科学以事交通,则风行四海之内,若身之使臂,臂之使指,集权分权,又何与焉。议者又曰:中央集权易流于专制,地方分权或联省自治始适于共和,此尤不可以不辨。夫专制云者,与立宪为对待之名词,非与中央集权为对待之名词。苟其立宪,虽中央集权何害?例如法国固行中央集权者,其为民主立宪固自若也。北美之合众国,议者乐引为联省自治之口实,以为中国非如是不得为共和,而不知其所引之例,实际适得其反。美之初元,固行地方分权矣,然南北分驰,政令不一,深贻国民以痛苦。及南北战争起,虽以解放黑奴为号召,而实行统一,乃其结果也。经此战争,美国各州始有凝为一体之象。洎乎参加欧战,则中央政府权力愈以巩固,且愈以扩充,举人民之粮食、衣服,亦置于中央政府管理之下,其集权之倾向为何,如议者言,则美国中央政府集中权力之时,亦将为共和之不利欤?

  凡此诸说,皆与权力分配本题无关。要之,研究权力之分配,不当挟一中央或地方之成见,而惟以其本身之性质为依归。事之非举国一致不可者,以其权属于中央;事之因地制宜者,以其权属于地方。易地域的分类,而为科学的分类,斯为得之,斯乃近世政治学者所已知已行,初无俟聚讼为也。

  由上所述,可知权力分配,乃国家权力分配于中央及地方之问题,与主权在民无涉。欲知主权在民之实现与否?不当于权力之分配观之,而当于权力之所在观之。权在于官,不在于民,则为官治;权在于民,不在于官,则为民治。苟其权在于官,无论为中央集权、为地方分权、为联省自治均也。在昔中央集权时代,盛行官僚政治,民众之与政治,若漠然不相关,其为官治固已。然试问今之行联省自治者,其所谓一省之督军、总司令、省长等,果有以异于一国之皇帝、总统乎?一省之内所谓司长等之大小官吏,果有以异于一国之内所谓总长等之大小官吏乎?省之钤制各县,较之中央政府之钤制各省,不啻模仿惟恐其弗肖,又加甚焉;省之直接鱼肉其民,较之中央政府之直接鱼肉其民,不啻模仿惟恐其弗肖,又加甚焉。中央政府以约法为装饰品,利于己者从而舞弄之,不利于己者则从而践踏之;省政府则亦以省宪为装饰品,利于己者从而舞弄之,不利于己者则从而践踏之。中央政府之所以待国会者,省政府亦即以之待省议会;中央政府之所以待全国最高司法机关者,省政府亦即以之待全省最高司法机关。其为官治,固无异也,所异者,分一大国为数十小国而已。甲午之役,两广总督所辖兵舰为日本所捕获,两广总督移牒日本,称此次与贵国交战者为北洋舰队,与南洋无涉,不得滥行捕获,世界传以为笑。今之主张联省自治者,知有一省不知有邻省,亦不知有国,其识乃与甲午时老官僚无异,悲夫,悲夫,犹以救国号于人耶!

  如上所述,症结所在,一言蔽之,官治而已。官治云者,政治之权付之官僚,于人民无与。官僚而贤且能,人民一时亦受其赐,然人亡政息,曾不旋踵。官僚而愚且不肖,则人民躬被其祸,而莫能自拔。前者如婴儿之仰乳,后者则如鱼肉之于刀俎而已。民治则不然,政治之权在于人民,或直接以行使之,或间接以行使之;其在间接行使之时,为人民之代表者,或受人民之委任者,祇尽其能,不窃其权,予夺之自由仍在于人民,是以人民为主体,人民为自动者。此其所以与官治截然不同也。欲实行民治,其方略如左:

  (一)分县自治。分县自治,行直接民权,与联省自治不同者在此。其分县自治之梗概,吾于民国五年在上海曾有讲演,可覆按也。

  (二)全民政治。人民有选举权、创制权、复决权、罢官权,详见建设杂志全民政治论。

  以上二者,皆为直接民权,前者行于县自治,后者行于国事。

  (三)五权分立。三权分立,为立宪政体之精义。盖机关分立,相待而行,不致流于专制,一也。分立之中,仍相联属,不致孤立,无伤于统一,二也。凡立宪政体莫不由之。吾于立法、司法、行政三权之外,更令监察、考试二权亦得独立,合为五权。详见五权宪法之讲演。

  (四)国民大会。由国民代表组织之。

  以上二者,皆为间接民权,其与官治不同者,有分县自治,全民政治,以行主权在民之实。非若今日人民惟恃选举权以与踞国家机关者抗。彼踞国家机关者,其始藉人民之选举,以获此资格,其继则悍然违反人民之意思以行事,而人民亦莫之如何。此今日政治现象所可为痛心疾首者,必如吾之说,乃得救此失也。且为人民之代表与受人民之委任者,不但须经选举,尤须经考试,一扫近日金钱选举、势力选举之恶习,可期为国家得适当之人才,此又庶政清明之本也。

  综上四者,实行民治必由之道,而其实行之次第,则莫先于分县自治。盖无分县自治,则人民无所凭借,所谓全民政治,必无由实现。无全民政治,则虽有五权分立、国民大会,亦终末由举主权在民之实也。以是之故,吾夙定革命方略,以为建设之事,当始于一县,县与县联,以成一国,如此,则建设之基础在于人民,非官僚所得而窃,非军阀所得而夺。不幸辛亥之后,其所设施,不如吾意所期,当时汲汲惟在于民国名义之立定,与统一之早遂,未尝就建设之顺序与基础一致其力,大势所趋,莫之能挽,根本未固,十一年来飘摇风雨,亦固其所。积十一年来之乱离与痛苦为教训,当知中华民国之建设,必当以人民为基础。而欲以人民为基础,必当先行分县自治,及今为之,犹可及也。

  于此尚有附言者,行分县自治,则现在省制之存废问题为何如耶?吾意读者当然有此一问。以吾之意,斯时省制即存,而为省长者,当一方受中央政府之委任,以处理省内国家行政事务;一方则为各县自治之监督者,乃为得之。此吾之主张,所以与中央集权者不同,亦有异于今之言联省自治者也。


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